EU-Gesetzgebung — Abstimmung im Europäischen Parlament

Wie entsteht ein EU-Gesetz? — Gesetzgebungsverfahren erklärt

Aktualisiert: April 2026 · Lesezeit: 10 Minuten

Key-Facts: EU-Gesetzgebung

Initiativrecht: Ausschließlich bei der EU-Kommission
Co-Gesetzgeber: EU-Parlament + Rat der EU (gleichberechtigt)
Standardverfahren: Ordentliches Gesetzgebungsverfahren (ca. 85 % der Gesetze)
Durchschnittliche Dauer: 18–24 Monate
Rechtsakte 2019–2024: ca. 350 Verordnungen und Richtlinien verabschiedet

Die Europäische Union verabschiedet jedes Jahr Hunderte von Rechtsakten, die das Leben von 450 Millionen Menschen direkt betreffen — von der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) über Roaming-Gebühren bis zum Verbot von Einwegplastik. Doch wie genau entsteht ein EU-Gesetz? Das Verfahren ist komplexer als die nationale Gesetzgebung und involviert drei Institutionen: die Kommission, das Parlament und den Rat.

Schritt 1: Die Kommission macht einen Vorschlag

Jedes EU-Gesetz beginnt mit einem Vorschlag der Europäischen Kommission. Sie hat das sogenannte Initiativmonopol — nur sie darf Gesetzentwürfe einbringen (Art. 294 AEUV). Bevor ein Vorschlag das Licht der Welt erblickt, durchläuft er mehrere Phasen:

Fahrplan (Roadmap): Die Kommission kündigt geplante Gesetzesinitiativen in ihrem jährlichen Arbeitsprogramm an.
Öffentliche Konsultation: Bürger, Unternehmen und Verbände können Stellung nehmen (8–12 Wochen).
Folgenabschätzung: Die Kommission analysiert wirtschaftliche, soziale und ökologische Auswirkungen.
Interservice-Konsultation: Alle betroffenen Generaldirektionen prüfen den Entwurf.
Kollegiumsbeschluss: Die 27 Kommissare beschließen den Vorschlag gemeinsam.

Impulse für neue Gesetze kommen aus verschiedenen Quellen: politische Vorgaben des Europäischen Rats, Aufforderungen des Parlaments (Art. 225 AEUV), Empfehlungen des Rats, Europäische Bürgerinitiativen (mind. 1 Mio. Unterschriften) oder Eigeninitiative der Kommission.

Schritt 2: Erste Lesung im Parlament und Rat

Der Kommissionsvorschlag geht gleichzeitig an das EU-Parlament und den Rat der EU. Beide Institutionen sind gleichberechtigte Co-Gesetzgeber.

Im Parlament:

Der Vorschlag wird dem zuständigen Ausschuss zugewiesen (z. B. LIBE für Grundrechte, ENVI für Umwelt).
Ein Berichterstatter (Rapporteur) wird benannt — er koordiniert die Arbeit im Ausschuss.
Die Abgeordneten reichen Änderungsanträge ein (bei großen Gesetzen oft Hunderte).
Der Ausschuss stimmt über den Bericht ab.
Das Plenum stimmt über den Standpunkt des Parlaments ab.

Im Rat der EU:

Die zuständige Ratsformation (z. B. Umweltrat, Wirtschaftsrat) berät den Vorschlag.
Vorbereitende Arbeit leisten die Arbeitsgruppen und der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV/COREPER).
Der Rat legt seinen Standpunkt mit qualifizierter Mehrheit (55 % der Staaten, 65 % der Bevölkerung) oder Einstimmigkeit (bei sensiblen Themen) fest.

Schritt 3: Der Trilog — Verhandlung hinter verschlossenen Türen

In der Praxis werden rund 80 % aller EU-Gesetze bereits in der ersten Lesung abgeschlossen — durch sogenannte Triloge. Dabei treffen sich kleine Delegationen von Parlament, Rat und Kommission zu informellen Verhandlungen und suchen einen Kompromiss.

Der typische Ablauf:

Das Parlament verabschiedet seine Position im Ausschuss.
Der Rat einigt sich auf eine „allgemeine Ausrichtung".
In mehreren Trilog-Runden verhandeln die Vertreter beider Seiten unter Vermittlung der Kommission.
Bei Einigung wird der Kompromisstext von Parlament (Plenum) und Rat formal angenommen.

Der Trilog steht in der Kritik, weil er intransparent ist: Die Verhandlungen sind nicht öffentlich, und die Abgeordneten im Plenum können den Kompromiss nur noch annehmen oder ablehnen, aber kaum noch ändern. Befürworter betonen dagegen die Effizienz des Verfahrens.

Phase	Akteur	Was passiert?	Typische Dauer
1. Vorschlag	Kommission	Konsultation, Folgenabschätzung, Vorschlag	6–18 Monate
2. Erste Lesung Parlament	EU-Parlament	Ausschussarbeit, Änderungsanträge, Plenum	6–12 Monate
3. Erste Lesung Rat	Rat der EU	Arbeitsgruppen, COREPER, Ministerrat	6–12 Monate
4. Trilog	Alle drei	Informelle Verhandlung, Kompromissfindung	2–6 Monate
5. Zweite Lesung*	Parlament + Rat	Nur wenn erste Lesung scheitert; je 3–4 Monate	6–8 Monate
6. Vermittlung*	Vermittlungsausschuss	Nur wenn zweite Lesung scheitert; 6–8 Wochen	2–3 Monate
7. Umsetzung	Mitgliedstaaten	Nationale Umsetzung (bei Richtlinien)	12–24 Monate

* Zweite Lesung und Vermittlung kommen selten vor (unter 5 % der Fälle). Quelle: Europäisches Parlament.

Verordnung vs. Richtlinie vs. Beschluss

Die EU kennt verschiedene Arten von Rechtsakten:

Verordnung: Gilt direkt und unmittelbar in allen Mitgliedstaaten, ohne nationale Umsetzung. Beispiel: DSGVO (Datenschutz-Grundverordnung), Digital Markets Act.
Richtlinie: Gibt ein Ziel vor, das die Mitgliedstaaten innerhalb einer Frist (typisch 2 Jahre) in nationales Recht umsetzen müssen. Lässt den Staaten Spielraum bei der Umsetzung. Beispiel: EU-Urheberrechtsrichtlinie, Arbeitszeitrichtlinie.
Beschluss: Verbindlich für die genannten Adressaten (einzelne Staaten, Unternehmen). Beispiel: Sanktionsbeschlüsse gegen Russland.
Empfehlung / Stellungnahme: Nicht verbindlich, aber politisch relevant.

Trilog-Verhandlung — Parlament, Rat und Kommission

Besondere Gesetzgebungsverfahren

Neben dem ordentlichen Verfahren gibt es Sonderverfahren, bei denen das Parlament nur angehört wird (Konsultationsverfahren) oder zustimmen muss (Zustimmungsverfahren):

Steuerpolitik: Einstimmigkeit im Rat, Parlament wird nur angehört
Außen- und Sicherheitspolitik: Der Europäische Rat entscheidet, Parlament wird informiert
EU-Beitritte: Einstimmigkeit im Rat, Zustimmung des Parlaments
Mehrjähriger Finanzrahmen: Einstimmigkeit im Rat, Zustimmung des Parlaments

Beispiel: Die DSGVO (2012–2016)

Die Datenschutz-Grundverordnung zeigt, wie ein großes EU-Gesetz entsteht:

Januar 2012: Die Kommission legt ihren Vorschlag vor.
2012–2013: Im Parlament werden über 3.000 Änderungsanträge eingereicht — Rekord.
März 2014: Das Parlament verabschiedet seine Position in erster Lesung.
Juni 2015: Der Rat einigt sich auf eine allgemeine Ausrichtung.
Juni–Dez. 2015: Triloge zwischen Parlament, Rat und Kommission.
April 2016: Formelle Verabschiedung durch Parlament und Rat.
Mai 2018: Inkrafttreten nach 2 Jahren Übergangsfrist.

Von der Idee bis zum geltenden Recht vergingen also über 6 Jahre — für ein Gesetz, das heute weltweit als Vorbild für Datenschutzregulierung gilt.

1993: Maastricht-Vertrag tritt in Kraft – und schafft die EU als politische Union

Am 1. November 1993 trat der Maastricht-Vertrag in Kraft. Er gründete die Europäische Union als politische Union, einführte die gemeinsame Währung und schuf den Bürgerstatus der EU. Deutschland ratifizierte mit einem Bundesverfassungsgericht-Urteil vom 12. Oktober 1993, das erstmals die Grenzen der EU-Integration aus deutscher Sicht definierte. Das sogenannte Maastricht-Urteil legte fest: Die EU leitet ihre Legitimation von den nationalen Parlamenten ab, nicht von einem eigenen europäischen Demos. Das Urteil ist bis heute die Grundlage aller deutschen Verfassungsgerichtsentscheidungen zur EU-Integration.

Häufige Fragen

Was ist das ordentliche Gesetzgebungsverfahren?

Das Standardverfahren der EU-Gesetzgebung: Die Kommission macht einen Vorschlag, Parlament und Rat sind gleichberechtigte Co-Gesetzgeber. Rund 85 % aller EU-Gesetze werden so beschlossen.

Was ist ein Trilog?

Eine informelle Verhandlung zwischen Vertretern des EU-Parlaments, des Rats und der Kommission. Ziel ist ein Kompromisstext. Rund 80 % aller EU-Gesetze werden inzwischen im Trilog abgeschlossen.

Wie lange dauert ein EU-Gesetzgebungsverfahren?

Im Durchschnitt 18 bis 24 Monate. Manche Verfahren gehen schneller (6 Monate), andere ziehen sich über Jahre — die DSGVO brauchte 4 Jahre, der Asyl- und Migrationspakt fast 10 Jahre.

Was ist der Unterschied zwischen Verordnung und Richtlinie?

Eine Verordnung gilt direkt in allen Mitgliedstaaten. Eine Richtlinie gibt ein Ziel vor, das die Mitgliedstaaten innerhalb einer Frist in nationales Recht umsetzen müssen. Richtlinien lassen mehr Spielraum.

Kann das EU-Parlament Gesetze ablehnen?

Ja. Prominente Beispiele: 2012 lehnte es das Anti-Piraterie-Abkommen ACTA ab. Ohne Zustimmung des Parlaments kann im ordentlichen Verfahren kein Gesetz in Kraft treten.

Weitergehende Informationen bietet die Europaeisches Parlament - EU-Recht und Quellen.