Tolerierung statt Koalition — Der dritte Weg
Key-Facts: Tolerierung
- Definition: Unterstützung einer Minderheitsregierung ohne Regierungsbeteiligung
- Formell: Meist durch schriftliche Vereinbarung (Tolerierungsvertrag)
- Umfang: Tolerierende Partei stimmt bei Haushalt und Vertrauensfragen mit, entscheidet sonst frei
- Unterschied zur Duldung: Tolerierung ist aktiver und verbindlicher
- In Deutschland: Auf Landesebene erprobt, auf Bundesebene bisher nicht
Wenn nach einer Wahl keine Koalition zustande kommt, muss das nicht das Ende der Regierungsbildung sein. Neben der klassischen Koalition und der Minderheitsregierung gibt es einen Mittelweg: die Tolerierung. Dabei unterstützt eine Partei die Regierung, ohne selbst Minister zu stellen oder einen Koalitionsvertrag zu unterzeichnen.
In Deutschland ist die Tolerierung selten, in anderen Ländern — vor allem in Skandinavien — ist sie ein gängiges Modell. In Dänemark ist Minderheitsregierung der Normalfall — Deutsche staunen darüber regelmäßig. Die Dänen wiederum staunen über die deutsche Obsession, immer eine formale Koalition bilden zu müssen. Angesichts der zunehmenden Fragmentierung des Parteiensystems könnte die Tolerierung auch hierzulande häufiger werden.
Was genau ist eine Tolerierung?
Eine Tolerierung liegt vor, wenn eine Partei, die nicht an der Regierung beteiligt ist, dieser dennoch eine gewisse parlamentarische Unterstützung zusichert. Typischerweise umfasst die Vereinbarung:
- Zustimmung zum Haushalt: Die tolerierende Partei stimmt dem jährlichen Haushaltsgesetz zu — ohne dies wäre die Regierung nicht handlungsfähig.
- Keine Abwahl: Die tolerierende Partei stimmt nicht für ein Misstrauensvotum gegen den Regierungschef.
- Freie Abstimmung bei Sachfragen: Bei einzelnen Gesetzen entscheidet die tolerierende Partei von Fall zu Fall — sie kann zustimmen, ablehnen oder sich enthalten.
Abgrenzung: Koalition, Tolerierung und Duldung
| Merkmal | Koalition | Tolerierung | Duldung |
|---|---|---|---|
| Regierungsbeteiligung | Ja (Minister) | Nein | Nein |
| Vertrag/Vereinbarung | Koalitionsvertrag | Tolerierungsvertrag | Keine Vereinbarung |
| Haushaltszustimmung | Garantiert | Zugesagt | Nicht garantiert |
| Abstimmungsverhalten | Koalitionsdisziplin | Teilweise gebunden | Völlig frei |
| Stabilität | Hoch | Mittel | Niedrig |
| Regierungschef-Absicherung | Voll | Weitgehend | Unsicher |
Tolerierung in Deutschland: Historische Beispiele
Thüringen 2020–2024
Das bekannteste deutsche Beispiel ist Thüringen nach der Regierungskrise 2020. Die Regierung unter Ministerpräsident Bodo Ramelow (Linke) hatte mit SPD und Grünen nur eine Minderheit im Landtag. Die CDU tolerierte die Regierung informell: Sie stimmte dem Haushalt zu und verzichtete auf ein Misstrauensvotum, ohne einen formellen Tolerierungsvertrag zu unterzeichnen.
Die Konstruktion war fragil — bei Sachfragen musste die Regierung für jede Abstimmung Mehrheiten suchen. Dennoch hielt das Arrangement vier Jahre.
Nordrhein-Westfalen 2010–2012
In NRW bildete 2010 die SPD mit den Grünen eine Minderheitsregierung unter Hannelore Kraft. Die Linke tolerierte das Bündnis, ohne eine formelle Vereinbarung. Nach zwei Jahren scheiterte die Regierung an einer Haushaltsabstimmung — ein Beispiel für die Instabilität einer Tolerierung ohne feste Vereinbarung.
Tolerierung im Ausland: Das skandinavische Modell
In Dänemark, Schweden und Norwegen sind Minderheitsregierungen mit Tolerierung der Normalfall, nicht die Ausnahme. In Dänemark regierten in den letzten 50 Jahren mehr Minderheits- als Mehrheitsregierungen.
| Land | Tolerierungs-Tradition | Typisches Modell |
|---|---|---|
| Dänemark | Sehr verbreitet | Regierung stellt Minderheit, Stützparteien stimmen von Fall zu Fall zu |
| Schweden | Häufig | Formelle Tolerierungsabkommen („Januarabkommen“ 2019) |
| Norwegen | Gelegentlich | Minderheitsregierung sucht wechselnde Mehrheiten |
| Kanada | Gelegentlich | „Confidence and supply“-Vereinbarungen |
| Deutschland | Selten | Bisher nur auf Landesebene, informell |
Internationaler Vergleich: So funktioniert Tolerierung in anderen Ländern
Während Tolerierung in Deutschland als Exot gilt, ist sie in mehreren europäischen Ländern ein bewährtes Modell. Die Erfahrungen aus Dänemark, Schweden und Portugal zeigen, unter welchen Bedingungen Tolerierungen funktionieren — und wo sie an ihre Grenzen stoßen.
Dänemark: Meister der Minderheitsregierung
Man stelle sich vor: Eine Regierung, die für jedes einzelne Gesetz neue Verbündete suchen muss. In Deutschland klingt das nach Chaos. In Dänemark nennt man es Dienstag. Dort sind Minderheitsregierungen mit Tolerierung seit den 1970er-Jahren der Normalfall. Zwischen 1973 und 2022 regierten nur zwei von über 20 Regierungen mit eigener Mehrheit. Das System funktioniert, weil die dänische politische Kultur auf Kompromiss und Pragmatismus ausgerichtet ist. Die Regierung verhandelt jedes Gesetz einzeln mit wechselnden Partnern — mal mit den linken Stützparteien, mal mit der liberalen Opposition. Der Haushalt wird jährlich in einer sogenannten „Finanzlov-Verhandlung“ mit den Stützparteien ausgehandelt.
Portugal: Das „Geringonça“-Experiment (2015–2019)
Nach der Parlamentswahl 2015 bildete die sozialistische PS eine Minderheitsregierung, die von den linken Parteien BE (Linksblock) und PCP (Kommunisten) toleriert wurde. Das Bündnis — spöttisch „Geringonça“ (Bastelwerk) genannt — galt als zum Scheitern verurteilt. Stattdessen hielt es die volle Legislaturperiode und wurde international als Erfolgsmodell gefeiert. Die Regierung Costa konnte die Wirtschaft stabilisieren, die Arbeitslosigkeit senken und das Haushaltsdefizit reduzieren. Die Stützparteien stimmten dem Haushalt zu, konnten aber bei Sachfragen (z.B. EU-Fiskalpolitik) abweichen.
Schweden: Das Januarabkommen 2019
Nach Monaten der Regierungskrise einigten sich die Sozialdemokraten und Grünen mit den liberalen Parteien Centerpartiet und Liberalerna auf ein formelles Tolerierungsabkommen. Das „Januariavtalet“ legte 73 konkrete politische Punkte fest, die die tolerierende Seite mittragen würde. Im Gegenzug verzichtete die Regierung auf bestimmte Vorhaben (z.B. eine Vermögensteuer). Das Abkommen hielt bis 2021, als die Centerpartiet es wegen eines Mietenstreits aufkündigte.
| Land | Modell | Zeitraum | Dauer | Ergebnis |
|---|---|---|---|---|
| Dänemark | Wechselnde Stützparteien, informell | 1973–heute | Dauerhaft | Stabiles System, hohe demokratische Zufriedenheit |
| Portugal | „Geringonça“ (PS + BE + PCP) | 2015–2019 | 4 Jahre | Volle Legislatur, Wirtschaftsaufschwung |
| Schweden | Januarabkommen (73 Punkte) | 2019–2021 | 2,5 Jahre | Aufgekündigt wegen Mietenstreit |
| Kanada | Confidence & Supply (Liberals + NDP) | 2022–2024 | 2 Jahre | Aufgekündigt vor Neuwahlen |
| Irland | Confidence & Supply (Fine Gael + Fianna Fáil) | 2016–2020 | 4 Jahre | Volle Legislatur, dann formelle Koalition |
Lehren für Deutschland
Was könnte Deutschland aus diesen internationalen Erfahrungen lernen? Drei zentrale Erkenntnisse:
- Formalisierung erhöht Stabilität: Je klarer die Tolerierungsvereinbarung, desto stabiler das Bündnis. Das schwedische Januarabkommen mit 73 konkreten Punkten hielt länger als informelle Arrangements.
- Haushaltszusage ist entscheidend: Ohne gesicherte Haushaltszustimmung ist eine Tolerierung kaum praktikabel. In Dänemark und Portugal war die Haushaltsfrage der Kern jeder Tolerierungsvereinbarung.
- Politische Kultur muss stimmen: In Ländern mit Konsenstradition (Dänemark, Schweden) funktioniert Tolerierung besser als in konfrontativ geprägten Systemen. Die deutsche politische Kultur müsste sich verändern, um Tolerierung auf Bundesebene alltagstauglich zu machen.
Quellen: Internationaler Vergleich
Die Daten zu Minderheitsregierungen in Europa basieren auf Analysen der Bundeszentrale für politische Bildung sowie der Forschung von Kaare Strøm (Minority Government and Majority Rule, Cambridge University Press). Aktuelle Informationen zur dänischen Regierungsbildung finden Sie beim Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestags.
Tolerierung in der deutschen Verfassungsordnung
Das Grundgesetz kennt den Begriff „Tolerierung“ nicht. Die Verfassung geht implizit von einer Mehrheitsregierung aus, erzwingt sie aber nicht. Die relevanten Normen im Überblick:
- Art. 63 GG (Kanzlerwahl): Der Kanzler wird mit absoluter Mehrheit gewählt. Für diesen einmaligen Akt braucht die Regierung eine Mehrheit — auch wenn die tolerierende Partei beiträgt.
- Art. 67 GG (Konstruktives Misstrauensvotum): Der Kanzler kann nur gestürzt werden, wenn gleichzeitig ein Nachfolger gewählt wird. Das schützt auch tolerierte Regierungen vor einer negativen Mehrheit.
- Art. 68 GG (Vertrauensfrage): Der Kanzler kann jederzeit prüfen, ob er noch eine Mehrheit hat — ein Druckmittel auch gegenüber der tolerierenden Partei.
- Art. 81 GG (Gesetzgebungsnotstand): Verliert die Regierung eine Abstimmung, kann der Bundespräsident für sechs Monate den Gesetzgebungsnotstand erklären — Gesetze können dann mit Zustimmung des Bundesrats auch ohne Bundestagsmehrheit beschlossen werden. Dieses Instrument wurde noch nie angewendet.
Vorteile und Nachteile einer Tolerierung
Vorteile
- Flexibilität: Regierung kann mit wechselnden Mehrheiten arbeiten
- Stärkere Opposition: Tolerierende Partei bleibt Opposition und kann kontrollieren
- Keine faulen Kompromisse: Kein Zwang zur Koalitionsdisziplin
- Profilierung: Tolerierende Partei behält eigenes Profil
Nachteile
- Instabilität: Tolerierung kann jederzeit aufgekündigt werden
- Langsame Gesetzgebung: Jedes Gesetz braucht eigene Mehrheitssuche
- Unsicherheit: Regierung weiss nie sicher, ob Gesetze durchkommen
- Erpressungspotenzial: Tolerierende Partei kann Zugeständnisse erzwingen
Wäre eine Tolerierung auf Bundesebene möglich?
Rechtlich steht einer Tolerierung auf Bundesebene nichts entgegen. Das Grundgesetz verlangt lediglich, dass der Bundeskanzler mit absoluter Mehrheit gewählt wird (Art. 63 GG). Danach muss die Regierung nicht über eine eigene Mehrheit verfügen — sie muss nur vermeiden, dass eine Mehrheit gegen sie stimmt.
Politisch ist eine Tolerierung im Bund allerdings umstrittener als in den Ländern. Die Bundespolitik ist komplexer, die internationalen Verpflichtungen sind größer und die mediale Aufmerksamkeit ist höher. Dennoch: Wenn die Fragmentierung des Parteiensystems weiter zunimmt, könnte die Tolerierung auch auf Bundesebene eine realistische Option werden.
4. März 2020: Ramelow wird Ministerpräsident — mit CDU-Enthaltung
Was am 5. Februar 2020 mit dem Kemmerich-Desaster begann, endete vier Wochen später mit einem einzigartigen Tolerierungsmodell. FDP-Mann Thomas Kemmerich war mit AfD-Stimmen zum Thüringer Ministerpräsidenten gewählt worden — ein bundesweiter Schock. Kemmerich trat nach drei Tagen zurück. Am 4. März 2020 stellte sich Bodo Ramelow (Linke) erneut zur Wahl. Die CDU — die niemals mit der Linken koalieren wollte — enthielt sich: 42 Enthaltungen ermöglichten seine Wahl mit 42 Stimmen (SPD + Grüne + Linke) bei einer Minderheitsregierung. Es war das erste und bis heute einzige Mal in der deutschen Geschichte, dass eine CDU-Fraktion die Wahl eines Linken-Politikers zum Regierungschef durch Enthaltung ermöglichte. Ramelow regierte bis zur Thüringen-Wahl 2024, als die Linke mit 13,1% abgestraft wurde. Das „Thüringer Tolerierungsmodell“ zeigte: Tolerierung ist keine Schwäche eines Systems, sondern manchmal die einzige verbleibende demokratische Option.
2005: Koalitionskrise als Normalzustand – wie Bundesregierungen mit inneren Konflikten umgehen
Koalitionsregierungen sind per Definition Kompromiss-Maschinen. Konflikte sind eingebaut. Mechanismen zur Bewältigung: Koalitionsausschuss (trifft sich bei Krisen), Ressortprinzip (jeder Minister ist in seinem Bereich Chef), Kabinettsdisziplin (keine öffentliche Kritik an Kollegen). In der Ampel-Koalition (2021-2024) scheiterten alle drei: Der Koalitionsausschuss tagte häufig ohne Ergebnis, Minister kritisierten öffentlich Kollegen, das Ressortprinzip kollidierte mit Querschnittsthemen (Klima vs. Wirtschaft). Die Mechanismen sind nicht automatisch – sie brauchen politischen Willen. Fehlt er, zerbricht die Koalition.
Häufige Fragen
Was ist eine Tolerierung?
Eine Tolerierung bedeutet, dass eine Partei eine Minderheitsregierung unterstützt, ohne selbst Teil der Regierung zu sein. Die tolerierende Partei stimmt bei wichtigen Abstimmungen (Haushalt, Vertrauensfrage) mit der Regierung, behält sich aber bei Sachfragen freie Abstimmung vor.
Was ist der Unterschied zwischen Tolerierung und Duldung?
Bei einer Tolerierung gibt es eine formelle Vereinbarung zwischen Regierung und tolerierender Partei. Bei einer Duldung verzichtet die duldende Partei lediglich darauf, die Regierung aktiv zu stürzen — ohne inhaltliche Absprachen.
Gab es Tolerierungen in Deutschland?
Ja, auf Landesebene. Das bekannteste Beispiel ist Thüringen (2020–2024), wo die Linke-geführte Regierung von der CDU toleriert wurde. In NRW tolerierte die Linke 2010–2012 eine rot-grüne Minderheitsregierung.
Ist eine Tolerierung stabil?
Tolerierungen sind grundsätzlich weniger stabil als Koalitionen, da die tolerierende Partei jederzeit ihre Unterstützung entziehen kann. Sie funktionieren am besten, wenn klare Vereinbarungen existieren.
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